2019年12月23日，十三届全国人大常委会第十五次会议审议了《出口管制法（草案）》。这在某种程度上预示着，此前由6部相关行政法规组成的出口管制体系郑重进入立法阶段。那么，“管制”的内涵应如何界定？

  管制在词典里有两个意思，一是刑罚种类之一，二是强制管理。在法律和法规和国家机关日常工作中，管制大多分布在在两个领域，即作为刑罚类型的管制和作为行政管理行为的管制。在刑事司法领域，管制是《刑法》明确的刑罚类型，即对罪犯不羁押在监狱、看守所等执行场所中，但限制其一定自由，依法实行社区矫正。判处管制的罪犯仍在原工作单位或居住地工作、劳动，不中断正常的社会交往，在劳动中同工同酬。

  在我国经济学、法学等专业学术研究中，管制与监管、规制等概念较为接近，都指行政机关依法对市场、社会实施的干预行动，通过对某些主体及其行为采取必要的监督管理措施，克服市场失灵的缺陷，维护社会公共利益。这里分析的是行政机关日常工作中而非学术研究中的管制，两者有相类似的地方，也有明显区别。

  行政机关在履行职责时，会根据真实的情况依法采取必要的管理、控制措施，常见类型有以下几种。

  交通管制。包括地面、水域、空中交通管制。地面交通管制，如根据《道路交互与通行安全法》第40条，遇有自然灾害、恶劣气象条件、重大事故等情形，采取其他措施很难保证交通安全时，公安交通管理部门可以实行交通管制。空中交通管制，亦称飞行管制、航空管制，如《通用航空飞行管制条例》第5条规定：“飞行管制部门按照职责分工，负责对通用航空飞行活动实施管理，提供空中交通管制服务”。

  公共安全管制。管制对象一般是、爆炸品等可能引发公共安全事件的危险物品。如根据《反法》第22条，对管制器具、危险化学品、民用爆炸物品，有关行政机关根据自身的需求，在特定区域、特定时间能决定对生产、进出口、运输、销售、使用、报废实施管制，可以禁止使用现金、实物进行交易或者对交易活动作出其他限制。再如，《管理法》第3条规定：“国家严格管制”；第29条规定：“县级以上地方各级人民政府公安机关可以对局部地区合法配备、配置的采取集中保管等特别管制措施”。

  出口管制。2019年12月全国人大常委会法工委向社会公开征求意见的《出口管制法（草案）》及其说明对出口管制的涵义作了界定，即“一国为履行防扩散等国际义务、维护国家安全和发展利益等目的，对核、生物、武器等特定物项的出口采取禁止或者限制性措施”。从全球范围看，多数国家都通过建立审查、限制措施，防止特定的物品、技术流通或扩散至有关国家和地区。实行出口管制的物品包括战略物资、武器装备、先进的技术、历史文物等，如根据《核出口管制条例》第3条，国家对核出口实行严格管制，严格限制铀浓缩设施、设备等物项及其有关技术、材料的出口。

  此外，行政机关中还会根据真实的情况，依法实施土地用途、应急救援、无线电等领域的管制。如《严重破坏性地震应急条例》第35条规定：“因严重破坏性地震应急的需要，可以在灾区实行特别管制措施”，并明确了有权决定中断干线交通、封锁国境等管制措施的机关。

  管制目标强调安全性。安全是管制的首要目标，包括国家安全、公共安全、产业安全、交通安全等。如《领海及毗连区法》第1条规定：“为行使中华人民共和国对领海的主权和对毗连区的管制权，维护国家安全和海洋权益，制定本法”；《无线条规定：“根据维护国家安全、保障国家重大任务、处置重大突发事件等需要，国家可以实施无线电管制”。再如，根据《飞行基本规则》第29条，飞行管制的基本任务都围绕安全目标，包括：监督航空器严格按照批准的计划飞行，禁止未经批准的航空器飞入空中禁区，防止航空器相撞等。

  管制方式体现多样性。行政机关实施管制，是通过行政规划、许可、命令、检查、调查、征收、处罚、强制等具体措施来落实的。行政机关正常情况下不会同时使用这一些措施，有时候只需其中一两种措施即能轻松实现预期目的。假如慢慢的出现法定情形，或者采取的措施未达到效果时，则要多种手段并用，打“组合拳”。如根据《无线条，有关主管部门能采用的管制措施有：清查、检测、限制使用无线电台（站）及有关设备，监测电磁环境，采取电磁干扰等技术阻断措施。再如，根据《草原防火条例》第22条，出现高温、干旱、大风等高火险天气时，地方政府应当将有关区域划为草原防火管制区，规定管制期限，禁止一切野外用火；进入管制区的车辆，应当取得有关部门颁发的草原防火通行证。

  管制权力突出强制性。管制不是通常意义上的监督管理，是强制性极其明显的控制性监督管理。法律和法规在规定一般的管制措施时，往往都会配置相应的法律责任和制裁惩戒措施，这是管制措施“组合拳”的重要内容。如《土地管理法》第4条规定：“国家实行土地用途管制制度”，提出的具体措施包括编制土地利用总体设计，规定土地用途，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量等，同时在第七章“法律责任”部分，规定了相应的行政处罚、处分、刑罚措施。再如，出口管制的措施包括出口产品专营、发放出口配额许可证、征收出口关税等。一般来说，出口商要在许可申请材料中如实填写拟出口商品的名称、数量、目的地、用途等信息，并附相关证明文件，主管机关经审查后作出许可决定方能出口。如果出口商弄虚作假，主管机关则可以依法启动检查、调查程序，一旦查实，则依法采取扣留、封存等行政强制措施，必要时还要依法实施行政处罚；构成犯罪的，还要移送司法机关追究刑事责任。